За счет чего богатеет страна

Государство богатеет производством…

В этом году, пожалуй, впервые при обсуждении законопроекта федерального бюджета как никогда много внимания было уделено теме доходов

И это очень правильно, считает на­значенный в минувшем сентябре аудитором Счетной палаты РФ Сергей Штогрин. Предмет его должностных интересов — экспертиза, анализ и контроль за формированием и ис­полнением доходов федерального бюджета. За счет чего они должны прирастать? На этот и другие вопросы обозревателя журнала «РФ сегодня» он отвечает ниже.

РФС: Сергей Иванович, будучи 18 лет депутатом Госдумы, вы много раз участвовали в принятии главного фи­нансового документа страны, а теперь смотрите на него с точки зрения ауди­тора. Объемность вашего взгляда явно повысилась. Что принципиально ново­го в подходах к формированию дохо­дов в проекте федерального бюджета на 2014-2016 годы?

Сергей Штогрин: Первое, на этот раз уделялось большое внимание теме доходов. Раньше столь скрупулезно она не обсуждалась. За исключением, может быть, вопросов доходов от при­ватизации и имущества Российской Федерации. А ведь наверняка гово­рить об обеспечении расходами соот­ветствующих статей и прежде всего социальных расходов можно лишь при уверенности, что эти доходы бу­дут. Хотя нынешний бюджет сфор­мирован с небольшим дефицитом, он сбалансирован и вполне реалистичен с точки зрения его выполнения по до­ходам. Вместе с тем, определенные риски есть. Они связаны с возможным недобором налогов, в частности, нало­га на прибыль и НДС, и с недополу­чением неналоговых доходов, скажем, вследствие неурегулированности во­проса экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, экспортируемые в Казахстан и Беларусь.

Второе, формирование доходной базы теперь увязывается с госпро­граммами, положенными в основу расходов федерального бюджета. Онисодержат конкретные целевые инди­каторы и показатели их достижения. Это шаг вперед.

РФС: Насколько корректно сформиро­ваны доходы, учтены ли все источни­ки и резервы?

Сергей Штогрин: Резервы всегда есть. В заключении Счетной палаты к зако­нопроекту отмечено, что Минфин не представил расчеты и обоснования по доходам на сумму более 400 милли­ардов рублей. Это снижает прозрач­ность бюджета и не дает оценить, как эти объемы сформировались, по ка­ким имеются риски неисполнения. Не вскрыты все ресурсы увеличения до­ходной части. Не задействован рычаг улучшения администрирования на­логов. То же касается принятия более решительных мер по предотвращению уклонения от уплаты обязательных платежей и сокращению задолженно­сти по налоговым и неналоговым пла­тежам, оптимизации действующей си­стемы льгот и преференций. Это тоже резервы. На мой взгляд, недостаточно обоснованы прогнозы по доходам от уплаты госпошлины за совершение действий уполномоченными госуч­реждениями при осуществлении фе­дерального пробирного надзора.

РФС: Как обеспечить дополнительное увеличение доходов?

Сергей Штогрин: Счетная палата на­звала эти пути.

Во-первых, сокращение задолжен­ности по налоговым и неналоговым платежам, превысившей на начало года 1,1 триллиона рублей. Во-вторых, улучшение контрольной работы на­логовых и таможенных органов. В-третьих, оптимизация действую­щей системы налоговых льгот и пре­ференций (сами эти понятия надо определить в законе). Суммарно они в прошлом году образовали брешь в бюджете страны в 1,8 триллиона ру­блей. Это особенно актуально в связи с переходом к программному бюдже­ту в целях повышения эффективности бюджетных расходов.

Четвертое, повышение налоговой дисциплины. 1,4 миллиона организа­ций (каждая третья), по данным ФНС России, на 1 января 2013 года не пред­ставили отчетности в налоговые ор­ганы. Среди других мер я бы назвал борьбу с фирмами-однодневками, выводящими капитал из страны, офшора­ми (через которые осуществляется 42 процента объема внешнеторговых опе­раций). Доходный потенциал бюджет­ной системы огромен, но нужен целый комплекс мер, чтобы его реализовать.

РФС: Оппоненты говорят, что в бюдже­те, как всегда, занижены нефтегазовые и завышены ненефтегазовые доходы.

Сергей Штогрин: Это общий вопрос точности прогнозов. Правительствен­ные прогнозы, которые готовит Мин­фин вместе с другими ведомствами, к сожалению, далеки от реальности. До­пускаю, что всегда сложно предвидеть цену на нефть, но парадокс 2013 года заключается в том, что по нефтегазо­вым доходам попали, что называется, в точку, а с ненефтегазовыми — на­оборот. Например, налог на прибыль организаций от первоначального про­гноза составит минус 22,5 процента. Ошибка почти на четверть! С налогом на добавленную стоимость промахну­лись на 12,3 процента. Хотя речь идет о товарах, которые производятся и ре­ализуются в РФ. Притом что цена на нефть оказалась выше, чем планирова­лось. По темпам роста погрешность 1,2 процента, а здесь на порядок хуже. Это ставит вопрос о серьезном анализе на­ших прогнозов и расчетов по доходам. Одно дело — мировая конъюнктура цен на нефть, другое дело — доходы от экономики внутри страны, которые по определению на 97 процентов обеспе­чиваются работой самого правитель­ства, министерств, ведомств, субъек­тов РФ, муниципалитетов.

РФС: Какой у нас самый стабильный источник доходов?

Сергей Штогрин: Подоходный налог. С 2008 года он растет, не считая кризис­ного спада в 2009-м: 7 процентов, 11, 13. Повышается номинальная зарплата, мы боремся, чтобы было меньше задолжен­ностей. Растут некоторые имуществен­ные налоги, поступающие в муници­пальные бюджеты субъектов РФ. С до­ходами же федерального бюджета здесь есть проблема, и ее нужно решать.

Правительственные прогнозы, которые готовит Минфин вместе с другими ведомствами, к сожалению, далеки от реальности. Допускаю, что всегда сложно предвидеть цену на нефть, но парадокс 2013 года заключается в том, что по нефтегазовым доходам попали, что называется, в точку, а с ненефтегазовыми — наоборот»

РФС: В чем причина некачественно­сти прогнозов? У Минфина не хватает экспертов?

Сергей Штогрин: Дело в другом. Не учитывается целый ряд факторов. К тому же часто уже после прогнозов Правительство РФ и Госдума принимают такие изменения в законодатель­стве, в том числе налоговом, что кар­тина меняется. Так было с поправками в 21-ю и 25-ю главу части 2 Налогового кодекса, внесенными уже вслед одо­бренному ФЗ о федеральном бюджете на 2013 год. Первоначально принятие этого закона обеспечивало дополни­тельные доходы в бюджет, а поправки во втором чтении образовали в нем дыру в 80 миллиардов рублей.

Поэтому пора отказаться от сложив­шейся практики принятия решений по законам, регулирующим доходы феде­рального и региональных бюджетов по­сле того, как соответствующие законы вступили в действие. Не должно быть вообще обратной силы по каким-либо нормам. Если точно посчитаны и опре­делены доходы бюджетной системы РФ, то нельзя принимать решения, ко­торые их потом уменьшают.

Повышение качества прогнозов — один момент.

Второй — необходимость более глу­бокого изучения последствий тех или иных шагов правительства, особенно когда речь идет о налогах, доходах, та­моженных платежах. Например, в 2011 году после принятия бюджета приняли законы по трансфертному ценообра­зованию и созданию консолидирован­ных групп налогоплательщиков (КГН). За 9 месяцев текущего года последние заплатили налогов на 177 миллиардов рублей меньше к тому же периоду 2012 года. Раньше обособленные под­разделения какой-нибудь вертикально интегрированной компании как само­стоятельные юридические лица налог исчисляли отдельно, а при консолида­ции они сложили убытки и уменьшили тем самым общую прибыль.

РФС: «Оптимизировали» налоги…

Сергей Штогрин: По закону.

РФС: Государству не выгодно, а им на­оборот. Консолидированные группы, это, как правило, крупный капитал?

Сергей Штогрин: Крупные компании с разветвленной сетью предприятий — добывающие, перерабатывающие, транспортные, финансовые и другие. В потерях налога на прибыль на КНГ пришлось 177 из 275 миллиардов ру­блей, тогда как вся остальная эконо­мика страны дала меньше 100. При их доле в налоговых доходах 20 процен­тов минус потянул на 60. Делалось все из благих побуждений — более равно­мерного распределения прибыли и на­логов по субъектам РФ, но таких по­следствий явно никто не ожидал.

РФС: Опять хотели как лучше…

Сергей Штогрин: Да, а получилось так, что потеряли. Прибыль — доход­ный источник регионов, поэтому пра­вительству нужно было не 7, а 77 раз отмерить, прежде чем проводить че­рез Госдуму соответствующий закон.

РФС: За счет каких источников в си­туации стагфляции будут формиро­ваться региональные бюджеты?

Сергей Штогрин: Есть два главных ис­точника доходов субъектов РФ — налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц (72 процента всех доходов). Первый налог — он дает около 1/3 доходов консолидированных бюджетов — сокращается в результате снижения прибыльности предприятий. А как на это могут повлиять регио­нальные органы власти? Практически никак. Не может правительство Хаба­ровского края заставить «Роснефть» повысить прибыльность своих пред­приятий. Ставка 20 процентов: 18 за­числяются в бюджет субъектов РФ, 2 — в федеральный. На поступлении налога на прибыль также отразилось увеличение расходов по амортизаци­онной премии «благодаря» ФЗ 206 от 29 ноября 2012 года. Вывод напрашивается сам по себе: без совета с регионами нельзя трогать налог на прибыль организаций, поскольку его малейшие
изменения затрагивают их интересы.

У нас получается так, что регионы планируют себе в доходах одно, а вы­ходит совсем другое. Ежегодно Мин­фин РФ делает прогноз налогового потенциала субъектов РФ для расчета трансфертов. Мы сегодня посмотрели, как это коррелируется с реалиями. И опять практически мимо цели. За 9 месяцев по налогам на прибыль в целом по стране прогноз исполнен на 40,9 процента: Белгородская об­ласть — на 29,6, Брянская — 20,8, Во­ронежская — 169,5, Ивановская — 152, Псковская — 170,9, Волгоградская — 36,9, Республика Калмыкия — аж на 494,9 процента. Такая пестрота — лишнее доказательство того, что ре­гионы находятся в очень сложном по­ложении и им просчитать свои дохо­ды от такого источника, как налог на прибыль организаций, практически невозможно. Поэтому у одного в пять раз меньше, а у другого во столько же больше. Как им выполнять соци­альные обязательства?

Развивать надо отрасли, ориентированные на потребление продукции прежде всего человеком. Посмотрите, что у нас происходит с обеспечением электроинструментом. Кругом одна иностранщина — китайская продукция фирм Бош, Макита и так далее. Жилищный бум вызвал побочный спрос на малую садовую технику. Она вся импортная. Где российская?»

РФС: Но на доходы физлиц региональ­ные власти могут влиять?

Сергей Штогрин: Могут — в аспекте повышения зарплаты своим служа­щим, контроля за своевременностью ее выплаты, легализации и вывода зарплаты из тени. Реальные рычаги для этого имеются. От субъектов и муниципальных образований зависит улучшение администрирования сбора налога на имущество юридических и физических лиц и налога на землю. Еще один источник формирования региональных бюджетов — доходы от малого и среднего бизнеса. Но количе­ство малых предприятий и индивиду­альных предпринимателей в 2012 году по сравнению с предыдущим годом уменьшилось примерно на 2 процента. Их развитие сдерживает коррупция, несовершенство законодательства, налогообложения и финансово-кре­дитных механизмов.

РФС: Министр финансов назвал фи­нансовый план страны «бюджетом уверенности», тогда как критики —«бюджетом обнищания». Как бы вы его аттестовали?

Сергей Штогрин: Я против всяких ярлыков. Федеральный бюджет — ин­струмент реализации экономической и социальной политики государства. Один из базовых подходов — повы­шение его устойчивости, снижение за­висимости от внешнеэкономических факторов в долгосрочной перспективе. Основной инструмент — «бюджетные правила», обеспечивающие последова­тельное сокращение ненефтегазового дефицита. Их соблюдение позволяет исполнять социальные обязательства государства в условиях нестабильной внешней конъюнктуры. Вес углеводо­родных доходов в общем объеме до­ходов намечается сократить с 50 до 43 процентов в 2016 году. Но пока за­висимость бюджета от нефтегазового сектора, конечно, непомерно высокая.

РФС: Вопрос в том, как уйти от этого?

Сергей Штогрин: Не буду говорить о высокотехнологичных отраслях, сво­бодных зонах, инновационных кла­стерах, Сколково. Основной способ — развивать свою перерабатывающую промышленность. Чем государство богатеет, известно еще со времен Ада­ма Смита. «Не нужно золота ему, когда простой продукт имеет», писал Пуш­кин. У нас сегодня самая простая про­дукция ввозится из-за рубежа. Никто за двадцать лет не пришел в легкую промышленность, никто не наладил выпуска тех же бытовых приборов.

Бизнес ориентирован на быструю прибыль. Я убежден в том, что север­ные территории и Дальний Восток мо­гут развиваться только на принципах государственно-частного партнерства. Если мы считаем нужным построить в Хабаровском крае завод по переработ­ке мелкочастиковых рыб и выпуску консервов из сазана, амура, верхогля­да, про которого мало кто слышал, то надо за бюджетные деньги провести исследования, где он должен быть, как обеспечен электроэнергией, оборудо­ванием, инфраструктурой. Построить его и отдать в концессию частникам с правом выкупа через определенное количество лет. Сегодня Амур превра­тился в дикое поле, где вместо при­казавших долго жить рыболовецких колхозов хозяйничают браконьеры. Чем вообще по-серьезному занимаются на Дальнем Востоке? Рыбой, лесом, золотом, да еще государство добывает нефть и газ. И все.

РФС: Если бы так было только в од­ном регионе.

Сергей Штогрин: Конечно. Мы утра­тили позиции по многим отраслям. Взять производство строительных и отделочных материалов, на которые сейчас высочайший спрос. В России бум строительства жилья. Более по­ловины его — индивидуальные до­ма. Их возводят и компании, и с по­мощью разных организаций, и сами люди. Строят везде, даже там, где никогда их не было, например, вокруг Комсомольска-на-Амуре. Выросли це­лые поселки возле Южно-Сахалинска и других дальневосточных городов. Не говорю уже про Центральную Россию, Северный Кавказ и юг страны. Потреб­ность в стройматериалах сумасшед­шая! Нужны кирпич, отделочная плит­ка, различные изделия из пластика.

Зачем нам импорт? Может, изменит ситуацию новое Министерство ЖКХ и строительства. Сразу возникнет боль­шой налоговый потенциал. Человек должен получать зарплату, чтобы ку­пить земельный участок, построить дом, платить подоходный налог, на­лог на имущество, он будет покупать электроэнергию, тепло, газ или дрова, уголь. Такой мультипликационный эф­фект развития строительства жилья. А оборачивается все стабильной налого­вой базой для поступлений доходов во все уровни бюджетов.

Развивать надо отрасли, ориенти­рованные на потребление продукции прежде всего человеком. Посмотрите, что у нас происходит с обеспечением электроинструментом. Кругом одна иностранщина — китайская продукция фирм Бош, Макита и так далее. Жи­лищный бум вызвал побочный спрос на малую садовую технику. Она вся импортная. Где российская?

РФС: Ее могло бы выпускать отече­ственное сельхозмашиностроение. Вот бы ему и помочь со стороны государ­ства. А происходит наоборот. Ваши не­давние коллеги собираются отменить действующую эффективную субси­дию, направленную на обновление парка сельхозтехники. Она ныне выда­ется производителю сельхозтехники, а депутаты хотят заменить ее субсидией покупателю. Вроде бы разницы нет, но коварство в том, что при этом боль­шая часть поддержки уйдет за рубеж, потому что российский трактор ста­нет неконкурентоспособным по отно­шению к иностранному.

Сергей Штогрин: Слышал, крестьяни­ну-то все равно, а государству — нет. В случае покупки иностранной техники все налоги остаются в стране, где она произведена. То есть с рубля субсидии российскому аграрию 30—40 копеек поступят в бюджет страны-произво­дителя. Финансируя приобретение импортной техники, мы вносим вклад в создание рабочих мест за рубежом и тем самым затрудняем выполнение конституционных гарантий права на труд для россиян. А это есть, мягко го­воря, не совсем рациональное исполь­зование бюджетных средств.

РФС: И вообще-то, добавлю, торможе­ние развития нашей страны. А зало­жено ли оно хоть в какой-то степени в бюджете?

Сергей Штогрин: Прогноз темпов ро­ста — 3 процента. Вот и все развитие. Чтобы экономика развивалась, нужны другие инструменты, нежели те, что применяются сегодня. Надо изменять подходы к использованию бюджетных средств, изживать недостатки бюджетного процесса. Очень много федеральных денег замораживается. Классический пример — 50 миллиардов рублей, выделенных на развитие энергетики Дальнего Востока и замороженных на год «РусГидро». Давайте деньги переводить под уже готовую техдокументацию, выделенные площадки, заключенные контракты. Счетная палата проверила Минобороны — нашла миллиарды замороженных денег, ФНС — 2 с лишним миллиарда рублей в виде авансов невыполненных работ. Все они лежат мертвым капиталом и не работают на экономику. Если бюджетополучатели не готовы, лучше уж деньги разместить на банковских депозитах, чтобы хоть сколько-то приносили в казну.

РФС: Правительство критикуют за то, что оно большие средства изымает из экономики и направляет в резервные фонды. Нужна ли нам «подушка безопасности», которая уже превратилась в огромную «перину»?
Сергей Штогрин: Резервы нужны. Есть фонд национального благосостояния, резервный фонд Президента, резервный фонд Правительства РФ, резервный фонд МЧС, резервы ЦБ. Наука говорит, что их должно быть в размере 7 процентов ВВП. Правительство не так давно даже внесло законопроект об учреждении специального финансового агентства по управлению средствами резервных фондов в форме акционерного общества, но он в Госдуме не прошел. Если уж его создавать, то оно должно быть казенной бюджетной структурой. Эти средства следует направлять на развитие экономики, формирование стабильного налогового потенциала. А его создает только производство в первую очередь товаров и услуг. Сегодня их поставляют в Россию кто только хочет, наживаясь и вывозя деньги из нашей страны. Лишь эффективно используя заработанные деньги на развитие производства и повышение производительности труда, мы сможем снизить нашу зависимость от конъюнктуры мировых цен на энергоносители и другие природные ресурсы. Тогда и с наполнением бюджета не будет проблем.

Источник