Как управлять государством кратко
17 самых популярных форм правления в человеческой истории
Как только в школе начинается изучение истории, нам рассказывают о разнообразных формах государственного правления. И чаще всего используются сложные и скучные формулировки, которые напрочь отбивают желание ознакомиться с темой подробнее, хотя это весьма интересный раздел истории и политологии. Формы правления разделяются по множеству параметров — экономической политике, политическим структурам, философским идеологиям и так далее. Некоторые из них схожи друг с другом, другие же полностью отличаются.
Сегодня мы расскажем обо всех наиболее часто встречающихся в истории человечества формах правления, а также приведём примеры государств, где они использовались.
1. Анархия
Анархия — это, по сути, отсутствие правительства, когда нация действует без центрального руководства. А это значит, что нет коммунальных служб, государственных услуг, регулирующего контроля, дипломатических связей, а также присутствует разобщённость общества. В этом случае страна как бы поделена на маленькие группы людей, объединённых по определённым признакам.
Пример анархии был сравнительно недавно в Сомали — после начала гражданской войны в 1991 году. Сомали раскололось на множество автономий, в которых управляли вожди. Только в начале 2000-х годов в стране было установлено переходное правительство с подачи международного сообщества, а к 2012 году — принята конституция, сделавшая Сомали чем-то вроде конфедерации.
2. Аристократия
Аристократ — это представитель высшего сословия, человек из знатного рода. Аристократия — это форма правления, при которой знать управляет всеми теми, кто находится ниже по статусу. Любые руководящие должности занимают только представители высшего сословия, тогда как простым смертным уготована судьба быть слугами господ.
В этой форме правления сильные мира сего — личности образованные, воспитанные, имеющие определённые генетические особенности (по крайней мере, так подаётся остальной массе людей). Аристократия продвигает классовую систему и не позволяет людям выходить за рамки своего класса.
Аристократия была, например, в Древней Греции, где узкий круг высших сословий вершил судьбы народа. Платон считал аристократию одной из лучших форм правления, где интеллектуально развитые и сильные люди ведут за собой тех, кто не может быть не ведомым.
3. Бюрократия
В отличие от аристократии, в бюрократии нет такого жёсткого классового ценза по праву рождения. В бюрократии невыборные правительственные чиновники выполняют общественные обязанности, продиктованные политическими группами. Бюрократия стремится к формализации всего и вся, а также к предотвращению возвышения одного из членов группы над другим. По сути, эта форма правления подразумевает, что все граждане — винтики в системе, а вместе они представляют собой огромный механизм.
Бюрократия редко является самостоятельной формой правления, и её элементы могут прослеживаться как в демократии, так и в диктатуре.
Бюрократический строй хорошо прослеживался в Великобритании в XVIII веке, когда, ввиду необходимости более точного контроля за растущей империей, был создан аппарат всеобъемлющего административного управления, повысившего эффективность сбора налогов и распределения благ. Эта система постоянно улучшалась, и в настоящее время она превратилась в государственную службу Её Величества (пример современного бюрократизма).
4. Демократия
Демократия, в отличие от многих других форм правления, несёт в себе лишь общественное устройство и лишена экономической составляющей. Здесь во главу угла становится форма правления, при которой народ путём голосования избирает своё правительство. Демократия отрицает классовое неравенство в плане руководства государством и предоставляет равные возможности для избираемых.
При демократии проводятся дискуссии, дебаты, ищутся компромиссы — и всё для того, чтобы удовлетворить потребности широкого круга населения. Но без чёткого надзора демократия может достаточно быстро переходить в диктатуру, особенно при появлении харизматичного лидера.
Наиболее ярким примером демократического общества можно назвать страны Западной Европы, а также США, где избираемые лица ограничены как во временных рамках правления, так и в обязанностях и привилегиях.[/bro_columns]
5. Диктатура
Диктатура — это общественно-политический строй, где нация управляется одним человеком и отсутствуют демократические процессы. Как правило, диктатором является харизматичный лидер, «вождь», власть которого, в отличие от монархии, не идёт от Бога, а берётся им благодаря определённым заслугам и качествам. Чаще всего диктатуре предшествует демократия с чередой непопулярных у народа правителей.
Одним из самых ярких ответвлений диктатуры является военная диктатура, где вся власть находится в руках военной элиты. Чаще всего в военных диктатурах закон и порядок ставятся выше надлежащих правовых процедур, а также гражданских и политических свобод, а оппозиция подавляется жёсткими методами.
Примером диктатуры является современный Таиланд, где в 2014 году после массовых протестов против правительства были аннулированы выборы, и начался хаос в политической власти. Создавшийся вакуум власти позволил генералу Праюту Чан-Оча объявить военное положение, распустить сенат и взять контроль над страной в свои руки. После этого были урезаны некоторые свободы, к примеру: введён общенациональный комендантский час, наложен запрет на политические собрания, взяты под контроль СМИ.
6. Капитализм
Про капитализм не знает только самый ленивый, ведь почти вся планета в наше время живёт при этом экономическом строе. Его главный постулат — сосредоточение производства в частных руках. Капитализм продвигает идею открытой конкуренции и того, что свободная рыночная экономика с ограниченным регулированием со стороны государства является самой эффективной формой экономической организации.
Сторонники капитализма отмечают постоянный экономический рост при этом строе, рост уровня жизни, а также более высокий, по сравнению с другими экономическими моделями, уровень производительности. Противники капитализма утверждают (и небеспочвенно), что он способствует социальному расслоению, эксплуатации рабочего класса, а также нерациональному использованию ресурсов и сверхпотреблению.
В качестве примера ты можешь выбрать практически любую страну на карте, в том числе Китай, где смешались элементы госкапитализма и слабо регулируемой либеральной рыночной экономики в случае с частными компаниями, не представляющими стратегического интереса.
7. Клептократия
Клептократия — это извращённая форма демократии, при которой правящая партия пришла к власти (либо сохранила её) с помощью коррупции. Этим термином обычно описывают коррупционные правительства, которые присваивают государственные ресурсы, пуская их не на благо нации, а на удовлетворение частных интересов узкого круга лиц.
Ближайший пример — наша страна. Клептократический режим начал строиться примерно в конце 90-х — начале 2000-х годов, и в настоящий момент он плотно закрепился во властных кругах. Так называемые распилы и откаты — это неотъемлемая часть клептократического строя, направленного исключительно на сохранение существующего режима.
8. Колониализм
Колониализм, так же как и бюрократия, не является основной формой государственности и может присутствовать как в демократиях, так и в монархиях (приобретая новую форму — империализм).
При колониализме страна стремится расширить своё влияние на другие территории — как правило, на более слабые в технологическом развитии цивилизации. Чаще всего это приводит к оккупации территорий, радикальной эксплуатации её ресурсов, в том числе и коренного населения, а также к навязыванию своих ценностей другим народам для укрепления власти.
Примером колониализма можно назвать практически любую великую державу XV–XX века, начиная с открытия Нового Света и заканчивая деколонизацией в середине прошлого столетия. Любые примитивные народы, особенно в колониальной политике Испании и Великобритании, считались ресурсом на уровне древесины, поэтому они либо уничтожались, либо эксплуатировались в качестве рабов.
9. Коммунизм
В нашей стране старшими поколениями принято считать, что в СССР был коммунизм, но это совершенно не так. Коммунизм является идеей, пропагандирующей общественную собственность, включая всю инфраструктуру, а также средства производства. Коммунизм подразумевает отсутствие разделения на классы и, как следствие, классовой борьбы. Этот общественный и экономический строй является прямой противоположностью экономическому и социальному расслоению, которое лежит в основе капитализма.
В отличие от демократических режимов, коммунистические ограничивают доступ к управлению страной тем, кому чужды ценности общественной собственности или кто может внести капиталистические элементы.
Примера коммунизма пока что не было. Некоторые признаки этого строя присутствовали в СССР, особенно в ранние периоды, до прихода к власти Хрущёва и переориентации на госкапитализм. Что касается Северной Кореи, то это диктатура с госкапитализмом.
10. Меритократия
Меритократия — это ещё одна общественная система, лишённая собственной экономической модели. При ней власть принадлежит тем, кто продемонстрировал достоинства, считающиеся подходящими для государственного управления. То есть власть даётся самым лучшим членам общества, и, как правило, это звание подтверждается успехами в учёбе, работе или других сферах деятельности, где человек может показать свой талант и доказать превосходство над остальными.
Другими словами, в меритократии присутствует социальная иерархия, где выше всех находятся самые достойные члены общества.
Примером меритократии является Сингапур, где достижения в учёбе определяют судьбу человека. Однако, несмотря на экономический успех и престиж Сингапура, некоторые эксперты бьют тревогу по поводу того, что в этой стране наблюдается всё большее иерархическое разделение между интеллектуальной элитой и остальными участниками общества.
11. Монархия
Монархия является социально-политическим строем, при котором власть принадлежит одному члену королевской династии. Чаще всего считается, что монарх получает власть напрямую от Бога или по божественному праву, что подразумевает полную неоспоримость действий правителя и беспрекословное подчинение его воли.
В монархии власть передаётся по линии преемственности и по порядку рождения. Первыми на трон претендуют старшие члены монархической династии, потом — младшие.
Монархии можно условно разделить на абсолютные и конституционные. Первые представляют собой классическую схему авторитарного управления, когда в руках одного человека сосредоточена вся власть. Вторые более демократичны и порой настолько ограничивают привилегии монарха, что тот выполняет скорее декоративную функцию.
На данный момент в мире насчитывается 45 стран с монархией. Так, к примеру, в Саудовской Аравии и Брунее правители являются абсолютными монархами, тогда как в Великобритании и Японии они практически не влияют на политику государств.
12. Олигархия
Элементы олигархии так или иначе присутствуют во многих авторитарных и даже демократических строях. Если обобщить, то олигархия является формой правления, при которой государством управляет определённый круг лиц, объединённых по какому-либо признаку (например, по родословной, расе или финансовому положению). Поэтому к олигархическим формам правления можно причислить аристократию, тоталитаризм и любые другие общественно-политические строи, ограничивающие права и свободы большинства.
Одним из примеров олигархии является правительство ЮАР в период с 1948 по 1991 годы, называвшееся апартеидом. В ЮАР тех времён чётко прослеживалась расовая олигархия, где белое меньшинство управляло чернокожим большинством и контролировало политику, правоохранительные органы, социальную сферу и другие субъекты государственного устройства.
13. Плутократия
Плутократия является общественно-политическим строем, где главенствуют финансы. Только обеспеченный человек может получить доступ к власти, и это серьёзно отличает плутократию от той же аристократии, где, помимо финансового ценза, были ещё наследственность и квалификация в определённых областях для более эффективного управления.
Плутократия является ещё одним строем, который не существует отдельно от других и чаще всего проявляется в капиталистической формации при демократиях, когда у обеспеченных кандидатов выше шанс выиграть выборы, так как они могут позволить себе вложить большие средства в предвыборную кампанию и обойти более квалифицированных, но менее обеспеченных кандидатов.
Элементы плутократии прослеживаются во многих странах, и ярко они проявляются в современных США и России, где избранная группа миллиардеров владеет внушительным объемом национальных богатств и может без труда вытеснять менее обеспеченных оппонентов.
14. Социализм
Социализм является социально-политической и экономической моделью, в которой люди владеют основными средствами производства. Социализм отличается от капитализма отсутствием неравноправного разделения благ в обществе и более размытыми классами. Некоторые эксперты сходятся во мнении, что социализм являет собой строгую политику совместного владения и равного распределения ресурсов и тесно переплетается с госкапитализмом.
Другие считают, что социализм может вполне логично существовать со свободным рыночным капитализмом, внедряя в него элементы, уменьшающие классовый разрыв.
Одним из самых известных примеров эффективного социализма является так называемая скандинавская модель, где свободная рыночная экономика сочетается с обширными общественными инициативами, такими как бесплатная медицина и образование, сильное влияние профсоюзов, защита прав и свобод рабочих и так далее.
Что касается СССР, то в нём прослеживался симбиоз госкапитализма и социализма, где вместо свободной рыночной экономики было чёткое плановое разделение благ. В остальном же советский социализм мало чем отличался от скандинавского.
15. Теократия
Теократия — это общественно-политический строй, при котором главенствует определённая религиозная идеология. Она диктует не только законы, но и обычаи нации, и по большей части в законодательстве повторяются постулаты определённого Священного Писания. Руководящие посты чаще всего занимает духовенство.
В теократии навязываются практики, которые не соответствуют современным социальным и этическим стандартам, ввиду того что основной закон — Священное Писание — был создан в те времена, когда данных свобод не существовало, и руководители, связанные рамками, не могут выйти за пределы постулатов. Общественная жизнь в теократии также регулируется Священным Писанием.
Одним из самых известных теократических государств является Иран после исламской революции. Страной правит аятолла — духовный лидер, который распределяет полномочия между другими религиозными лидерами. Несмотря на наличие демократических институтов, таких как выборы, президент должен подчиняться аятолле.
16. Тоталитаризм
Тоталитаризм — это развитие диктатуры, при которой правящая партия не ограничена ничем и может как угодно вмешиваться в общественную и частную жизнь нации. Власть, как и в случае диктатуры, находится в руках авторитетной и харизматичной фигуры, вокруг которой строится значительная часть пропаганды, ещё больше расширяющей культ личности. Чаще всего при тоталитаризме государство имеет полный контроль над СМИ и применяет элементы террора против своего же населения для подавления малейшего недовольства.
Ещё одним признаком тоталитаризма является желание построить утопическое государство.
Примеров тоталитаризма было много — от фашистских и коммунистических режимов XX века до современной Северной Кореи, где вся власть находится в руках диктатора, обладающего исключительной и неоспоримой властью, а практически вся пропаганда строится вокруг личности правителя. Любая критика действий правителя является преступлением и карается без надлежащих на то правовых процедур.
17. Феодализм
Феодализм — это социальный строй, при котором основной властью являлись дворяне и землевладельцы. При феодализме наблюдалось резкое иерархическое разделение на дворянство, духовенство и крестьянство, и для любого из классов было практически невозможным перемещение вверх или вниз по социальной лестнице. В этой системе крестьяне являлись рабочей силой и воинами, а в обмен получали возможность работать на земле лорда и защиту от внешних сил.
Феодализм был резко децентрализованным и аграрным политическим строем, о чём говорит известная фраза «Вассал моего вассала — не мой вассал».
Ярким примером является Франция образца XI века, когда страна, по сути, была разделена на множество княжеств и уделов, где барон или любой другой землевладелец был единоличным правителем.
Государственное управление
Государственное управление (англ. public administration ) — деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, — деятельности по формулированию политического курса.
В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления:
Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинён не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.
Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчётны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учёт ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.
Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».
Общей для всех трёх подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам:
Оценка того, насколько эта проблема решается, называется качеством государственного управления. Каждый подход использует в качестве основных разные показатели качества государственного управления.
Государственное управление
Понятие, содержание и виды управления
Управление — это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления. В качестве объекта управления выступают различные явления и процессы: человек, коллектив, социальная общность, механизмы, технологические процессы, аппараты. Управление как процесс воздействия субъекта на объект управления немыслимо без системы управления, под которой, как правило, понимается механизм, обеспечивающий процесс управления, т. е. множество взаимосвязанных элементов, функционирующих согласованно и целенаправленно. Участвующие в процессе управления элементы объединяются в систему с помощью информационных связей, конкретнее — по принципу обратной связи.
«Управлять» — значит «направлять, руководить» (о чем-то заботиться, выполнять что-то по поручению, исполнять и распоряжаться). В 60-х гг. XX в. сформировалось новое научное направление — кибернетика, предметом изучения которой стали процессы управления в различных областях. Используя математический аппарат, математическую логику и теорию функций, удалось объединить важнейшие достижения теории автоматического регулирования, информатики и многих других сфер научного знания. Эта наука изучает вопросы управления, связи, контроля, регулирования, приема, хранения и обработки информации в любых сложных динамических системах. При этом управление рассматривается на высоком уровне абстракции, а особое значение придается процедурам управления, его принципам, закономерностям и связям многочисленных элементов, образующих единую систему.
Понятие «система», раскрывающее сущность управления, характеризуется наличием следующих признаков: задачи и цели; субъекты и объекты управления; функции; организационная структура; единство, самостоятельность и взаимозависимость элементов системы; определенные формы и методы деятельности.
Под управлением в самом общем смысле можно понимать целенаправленное воздействие субъекта управления на объекты управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений. Весьма точное определение управления дал Г. В. Атаманчук: управление — это целеполагающее, т. е. созидательное, продуманное, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную жизнедеятельность, которое может быть осуществлено как непосредственно (в формах самоуправления), так и через специально созданные органы и структуры (государственные органы, политические партии, общественные объединения, предприятия, общества, союзы и пр.).
Следует отметить, что сущность управления на протяжении многих десятилетий остается неизменной. Определяя понятие «управление», классик менеджмента А. Файоль приводит шесть следующих функций (операций):
Раскрывая смысл административной операции, ученый поясняет: «Управлять — значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать;
В литературе рассматриваются несколько видов систем: технические системы (энергосистема, информационно-вычислительная сеть, технологический процесс и пр.); социально-экономические системы (отрасли, отдельные предприятия, сфера обслуживания и пр.); организационные системы, основным элементом которых является сам человек. Как правило, большинство членов общества входят в одну или несколько организаций, т. е. организационные отношения — характерная черта человеческого бытия. Люди входят в организацию для решения задач посредством процессов управления. Организация — это сознательное объединение людей, характеризующееся началами системности, разумной организованности, структурированности и преследующее достижение определенных социальных целей и решение общественно значимых задач. В каждой организации имеют место управленческие процессы, необходимые для достижения ее целей и решения задач.
Любому управленческому процессу свойственны следующие характерные черты:
а) необходимость создания и функционирования законченной системы;
б) целенаправленное воздействие на систему, результатом которого становится достижение упорядоченности отношений и связей, способных выполнять поставленные задачи;
в) наличие субъекта и объекта управления в качестве непосредственных участников управления;
г) информация как главное связующее звено между участниками управления;
д) наличие иерархии в структуре управления (элементы, подсистемы, отрасли, области);
е) использование различных форм подчинения объекта управления субъекту управления, в рамках которых используются различные приемы, формы, способы, методы и средства управления.
Традиционно выделяются следующие виды управления:
Каждый из данных типов управления отличается назначением, качественным своеобразием, специфическими особенностями, интенсивностью совершаемых управленческих функций и операций.
Социальное управление
Социальное управление — один из типов общего управления, исследованием которого занимается кибернетика. Управление — это, во-первых, целенаправленное воздействие на сложную систему, во-вторых, функция организованных систем различной природы (биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т. е. достижение стоящих перед ними целей, сохранение их структуры, поддержание должного режима их деятельности.
Сложной считается система, которая состоит из ряда, как правило, разных элементов. Процесс управления имеет место только в сложных динамических системах. Он необходим для устранения дезорганизации, хаоса, повышения организованности системы, сохранения ее качественной определенности вопреки действию внутренних и внешних возмущающих факторов, приведения системы в соответствие с объективными закономерностями данной среды.
Управление неразрывно связано с информацией. Для устойчивого существования системы необходимо, чтобы она была способна воспринимать, хранить, перерабатывать, передавать информацию. Связь и упорядоченность компонентов целого достигается путем их информационного взаимодействия, а также взаимодействия системы с внешней средой путем передачи сведений об окружающей среде и о самой системе. Информация передается в виде сигналов. Сигналы несут в себе управляющее воздействие, которое заставляет систему перестраиваться для совершения определенных действий. Благодаря информационному воздействию даже малая доля энергии, содержащаяся в сигнале, часто влечет за собой возникновение значительно большей. К информации система относится избирательно, она реагирует лишь на определенные сигналы.
Существенным признаком управления является обратная связь, т. е. механизм учета соотношения цели, команды и результата действия. Это необходимо, чтобы субъект управления получал информацию о состоянии объекта, о выполнении команды, переданной по каналам прямой связи. Благодаря обратной связи в системе создается замкнутая цепь каналов информации, система приобретает органичную целостность, способность противостоять изменениям окружающей среды. Информация, поступающая по каналам обратной связи, дает возможность управляющему перенастраивать систему, вырабатывать новые и корректировать старые команды и т. д.
Наиболее общей целью управления является гомеостазис — обеспечение динамического равновесия между системой и средой, сохранение ее качественной определенности вопреки разрушающим воздействиям, преодоление противоречий между элементами системы, системой и внешней средой. Усиливая или ослабляя внутренние процессы, комбинируя их и т. д., субъект добивается сохранения системы и повышения уровня ее организованности.
В тех случаях, когда управление осуществляется изнутри органами, механизмами и с помощью факторов, присущих самой системе, налицо самоуправление. Большинство социальных и биологических систем самоуправляемы. В каждой из них можно выделить две подсистемы: управляемую (объект управления) и управляющую (субъект управления). Но многие из созданных людьми социальных и технических систем не являются самоуправляемыми (право, автомобиль и др.).
Социальное управление как особый тип управления представляет собой воздействие одних людей на других главным образом с помощью информации в целях упорядочения социально значимых процессов, обеспечения устойчивости, развития социальных систем. Необходимо назвать ряд его главных особенностей.
1. Это управление людьми (отдельными индивидами, группами, обществом в целом), что является особым типом взаимоотношений людей.
Человек — общественное существо, он не может существовать вне общества. Важнейшей особенностью человеческого бытия является совместная деятельность людей в различных сферах общественной жизни. Объединение — важное средство в борьбе за существование. Человеческий коллектив неизбежно принимает форму определенной организации для того, чтобы координировать и направлять действия, регулировать отношения между его членами, подчинять их единой общей цели.
Социальное управление может сводиться только к руководству людьми (призыв на военную службу, прием в вузы). Но часто оно служит средством воздействия на вещи, средством обеспечения согласованной деятельности людей в процессе производства, транспортировки, распределения материальных благ. Субъект управления воздействует на общественные отношения, на вещи через волю и сознание людей. Организация всегда состоит в упорядочении другой деятельности.
2. Действия человека носят сознательный, целесообразный, волевой характер. Воля — регулирующая сторона сознания, направляющая деятельность человека на выполнение поставленной цели.
Совместное бытие предполагает единство, упорядоченность действий, для чего необходимо согласование воли разных людей. Не может быть единства действий там, где нет единства целей, волевых усилий. Единство воли — необходимое условие согласованности действий людей. И вторым существенным признаком социального управления является то, что оно осуществляется путем воздействия на волю людей.
Способность обеспечить преобладание, доминирование воли одних над волей других, способность подчинять чужую волю называют властью. Власть — это вертикальная, иерархическая координация действий, важнейшее, необходимейшее средство управления, обеспечивающее согласование воли, а значит, и действий разных людей.
Кстати, понятия «власть» и «собственность» очень близки. Собственность — это пользование, владение, распоряжение продукцией овеществленной деятельности, власть над овеществленным трудом. А власть — это пользование, распоряжение действиями людей, живым трудом.
3. Высокая степень автономии, самостоятельности, свободы воли управляемых, которые способны к самоорганизации. Объекты социального управления: люди, коллективы, народы — обладают волей и сознанием, способностью анализировать окружающую обстановку, выбирать определенные варианты поведения. Разнообразие человеческих потребностей, интересов, вкусов, склонностей огромно, у каждого человека свой склад ума, жизненный опыт, свои особенности мышления, переживания. Поведение человека, как правило, не может быть жестко детерминировано, оно носит вероятностный характер.
В социальных системах возможно не только определенное соединение субъектов и объектов управления, но и перемена их местами и социальными ролями.
Человек чрезвычайно многообразен, индивидуален, он является участником разнообразных общественных отношений, выполняет различные социальные роли, управляет техническими средствами, а в ряде случаев и людьми. Сознательное целенаправленное руководство не в состоянии охватывать все проявления жизнедеятельности человека, а главное — такая максимализация управления принесла бы большой вред, сковала бы общество, помешала бы развитию личности. В обществе управление сочетается с большей или меньшей самостоятельностью, автономией объектов. Конечно, степень самостоятельности различных людей (военных и гражданских, детей и взрослых) не одинакова, к тому же на нее оказывает влияние классовая структура общества. Но ни одному субъекту власти не удавалось и не удастся подчинить своему воздействию всю деятельность человека.
Наряду с управлением в обществе действуют и такие регуляторы, как наука, искусство, стихийные процессы (миграция, преступность и т. п.).
4. Управление людьми осуществляется сознательно. В этом процессе вырабатываются идеальные цели и программы их осуществления, сознательно создаются средства выполнения программ (органы, системы связи и т. п.).
Цель биологической системы — гомеостазис достигается главным образом через приспособление к окружающей среде. Социальное управление во многих случаях имеет целью совершенствование системы, изменение ее качественных особенностей, приспособление среды обитания к своим потребностям.
5. Очень важно и то, что человечество научилось накапливать и хранить информацию вне индивида, передавать ее путем социального воспитания. Люди создали специальные средства, с помощью которых они закрепляют, сохраняют и передают опыт поколений, превращают индивидуальный опыт в коллективный, ими изготовлены технические устройства для быстрой передачи информации на большие расстояния, для ее обработки, принуждения и т. д. Специфика социального управления состоит и в использовании внегенетической, внеорганической системы средств сбора, обработки и передачи информации. В этой связи социальное управление характеризуется наличием индивидуальных устройств, т. е. специальных управляющих систем, технических средств, особых каналов связи, «языков» (кодов).
Существуют разнообразные виды управления людьми. Оно всегда осуществляется в конкретных условиях. Управленческие отношения — один из видов общественных отношений, складывающихся под влиянием многих обстоятельств.
В зависимости от пределов властного воздействия можно различать управление государством, городом, сферой социальной жизни (обороной, здравоохранением, финансами и др.), предприятием и т. д. По признаку собственности можно различать государственное, муниципальное, частное некоммерческое и частное коммерческое управление.
Теория управления и теория административного права
Прежде чем определить понятие государственного управления, целесообразно рассмотреть вопрос о государственно-правовом характере управления и структуре теории государственного управления.
Государственное управление содержит объективные и субъективные предпосылки своего осуществления. Государственное управление субъективно, так как оно — плод мысли и действий людей (государственных служащих, должностных лиц). Ответственность за содержание управления должны нести те, кто является субъектом управления. Будучи субъективным по содержанию, государственное управление объективно детерминировано теми условиями и факторами, в рамках которых оно функционирует. Представляется состоятельным мнение о том, что механизм общественной детерминированности государственного управления его общественно-политической природой можно выразить следующим образом: природа—цели—функции—структура—процесс—принципы.
Государственное управление существует, чтобы познавать публичные потребности и интересы, оценивать и структурировать их, ставить цели, разрабатывать решения и совершать действия по их практическому удовлетворению. Поэтому социальный механизм формирования и реализации государственного управления может быть представлен единой цепью взаимосвязанных общественных явлений, опосредованной государством как субъектом управления: потребности—интересы—цели—решения—действия—результаты.
Общая теория государственного управления состоит из следующих необходимых элементов:
Основными областями теории государственного управления являются:
Предмет теории государственного управления и предмет административного права во многом соотносимы, так как это родственные науки: теория управления, включая управленческую политику, и теория административного права принадлежат к семейству управленческих наук. Современная управленческая наука развивается по следующим направлениям: государственно-управленческая теория; организация управления; бюджет и финансы; персонал и организация управления; персонал управления и руководство (стиль, методы работы и т. д.); информация и система управления (технология информации); региональная и муниципальная управленческая политика; право и управление; управление и окружающая среда; планирование и решение; государство, управление и экономика; управленческий труд и социальная политика; международный порядок и управленческие отношения.
Отраслевые управленческие науки имеют специфические предметы изучения. Административное право устанавливает в правовых формах управление и его процедуру; оно определяет законность совершения каких-либо управленческих действий, т. е. допустимы ли они внутри системы управления в качестве правовых явлений. Теория управления оценивает управленческие действия с точки зрения целесообразности, эффективности, полезности и значимости. Административное право фундаментирует и обеспечивает правомерное государственное управление и эффективно действующую исполнительную власть посредством административно-правовых форм и методов организации публичного управления. Для этого разрабатываются и принимаются различные нормативные правовые акты, например: Регламент Правительства РФ; Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти; Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти; Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти; Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации; регламенты федеральных органов исполнительной власти (федерального министерства, федеральной службы и федерального агентства); административные регламенты исполнения государственных функций; административные регламенты предоставления государственных услуг; должностные регламенты гражданских государственных служащих федерального органа исполнительной власти; соответствующие нормативные правовые акты, принимаемые органами государственной власти в субъектах РФ.
В настоящее время углубление и расширение предмета собственно теории государственного управления привело к достаточно четкому отграничению ее от структуры и предмета административного права. В учебные планы системы юридического образования вводится и новая учебная дисциплина «Теория государственного управления». Вместе с тем никогда никому не удастся отделить до конца теорию государственного управления и само административное право, которые являются по сути разными ветвями одной науки об управлении. Учитывая важное значение государственного управления в жизни общества, все, кому предстоит выполнять управленческие функции, должны знакомиться с ними и с проблемами их эффективного выполнения еще на студенческой скамье. Это становится особенно актуальным в период создания новой системы государственного управления, когда она динамично реформируется и когда изменяются базовые условия существования системы управления экономикой и обществом.
Говоря о перспективах развития теории государственного управления, важно подчеркнуть, что это и государствоведческая, и административно-правовая дисциплина, которая должна быть сосредоточена на проблемах именно государственного управления. Иными словами, наука о государстве, исполнительной власти, его функциях и задачах должна давать достаточную сумму специальных, профессиональных знаний в такой сложной деятельности, как государственное управление. Другая же наука — административное право — должна концентрироваться на изучении правового регулирования в сфере государственного управления.
Отличие теории государственного управления от административного права состоит в том, что теория государственного управления рассматривает его как комплексное, единое, системное образование, без анализа юридического аспекта проблемы. Теория государственного управления рассматривает право лишь во взаимодействии с другими элементами, сторонами и регуляторами управления. В силу наличия целостного подхода к изучению государственного управления как общественного явления теорию государственного управления можно отнести к социологии или политологии. Теория административного права есть наука об управленческом праве (праве управления), а теория государственного управления представляет собой науку о структурных, социологических характеристиках управления и управленческой деятельности, ее содержании, принципах, методах, стиле.
Понятие государственного управления
К определению понятия «государственное управление» можно подходить с разных точек зрения. Иногда управление определяется как такая государственная деятельность, которая не является ни правосудием, ни законотворчеством. Классическая же дефиниция определяет управление как деятельность государства или других субъектов государственной (публичной) власти, которая осуществляется вне границ законотворчества и правосудия. Это так называемое негативное определение государственного управления выделяет и связывает воедино такие явления и институты, как государственное управление и правительство в качестве исполнительного органа единой государственной власти (а также других органов исполнительной власти) и органов местного самоуправления, реализующих в определенном объеме функции государственного управления (для чего государство делегирует им необходимые полномочия).
Государственное управление представляет собой чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную жизнь. Признаку системности государственного управления в специальной литературе уделяется особое внимание, так как в эту деятельность вовлечены миллионы управленцев (государственных служащих и должностных лиц), принимающих и исполняющих правовые акты управления, а также граждан и, кроме того, колоссальные финансовые, организационные, материальные и человеческие ресурсы. Системность государственного управления обеспечивает достижение поставленных задач и качественное осуществление управленческих функций, ибо она связывает в единое целое с помощью управляющего воздействия (прямых и обратных связей) субъектов и объектов управления.
Все определения государственного управления содержат указание на его главное содержание — целенаправленное практическое воздействие государства на общественные отношения для упорядочения, организации соответствующей системы и оказания на нее регулирующего влияния, т. е. обеспечения ее должного функционирования и возможного изменения. Необходимо отметить, что такое воздействие обеспечивается именно силой государства, т. е. властным характером используемых в процессе управления методов и средств. Г. В. Атаманчук указывает на три обязательных свойства государственного управления:
Государственное управление призвано осуществлять исполнительную власть. С организационной точки зрения государственное управление — это властное упорядочивающее воздействие субъекта управления (государства и его специальных органов либо должностных лиц) на объекты управления (общество, граждан и пр.). Более конкретно — это целенаправленная организующая, подзаконная, исполнительно-распорядительная и регулирующая деятельность системы органов государственной исполнительной власти, осуществляющих функции государственного управления (обусловленные функциями самого государства) на основе и во исполнение законов в различных отраслях и сферах социально-культурного, хозяйственного и административно-политического строительства.
Теория административного права выработала два подхода к определению государственного управления, учитывающих вышеизложенные положения.
1. Государственное управление в широком понимании — это регулирующая деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т. д.). Государственное управление в широком смысле характеризует всю деятельность государства по организующему воздействию со стороны специальных субъектов права на общественные отношения. Функции государственного управления (такие, как подбор, расстановка, аттестация кадров, учет и контроль, применение мер принуждения и поощрения, дисциплинарного воздействия, прогнозирование, планирование, финансирование и т. д.) в той или иной мере осуществляют многие органы государства: суд, прокуратура, представительные органы публичной власти.
2. Государственное управление в узком понимании — это административная деятельность, т. е. деятельность исполнительных органов государственной власти на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. В административном праве понятие государственного управления рассматривается в узком понимании.
Государственное управление в узком смысле — это практическая деятельность Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, российских агентств, федеральных служб, федеральных комиссий, федеральных надзоров), органов исполнительной власти субъектов РФ. К органам, реализующим функции управления, относится и местная администрация, ее органы и структурные подразделения. Все
эти органы специально созданы для осуществления управленческой деятельности и являются основными субъектами государственного (или муниципального) управления. В их деятельности с наибольшей полнотой проявляются черты, присущие управлению как особому виду государственной деятельности.
Понятие государственного управления включает важнейшие организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:
государственная управленческая деятельность — это осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;
область государственного управления — это сгруппированные по признаку основного назначения отрасли государственного управления (управление экономической сферой, управление в социально-культурной и административно-политической областях);
отрасль государственного управления — это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления (управление промышленностью, транспортом, сельским хозяйством, строительством, внутренними и внешними делами, образованием, здравоохранением, финансами, обороной, связью, железными дорогами, лесным хозяйством). Разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;
сфера государственного управления — это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование). В этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;
орган государственного управления (исполнительной власти) — это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах, наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.
Поскольку государственное управление осуществляется и посредством принуждения, то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера:
а) суды общей юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях;
б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов РФ;
в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля, а также выполнять важные государственно-управленческие функции.
Признаки государственного управления
Государственное управление, понимаемое в узком смысле, имеет следующие признаки.
1. Государственное управление представляет собой особый вид деятельности по осуществлению государственной исполнительной власти, которая отличается от деятельности по реализации законодательной и представительной власти по форме, методам и содержанию. Государственное управление — это исполнительно-распорядительная деятельность по применению законов и иных (подзаконных) нормативных правовых актов.
2. Государственное управление наряду с правоприменением осуществляет административное правотворчество (правоустановление). Правотворческая деятельность заключается в том, что органы государственного управления в пределах своей компетенции самостоятельно разрабатывают и утверждают обязательные для других субъектов права (объектов управления) правила поведения, контролируют соблюдение этих правил и самостоятельно осуществляют административную юрисдикцию (правоохранительную деятельность).
3. Государственное управление осуществляется везде, где возникает необходимость в обеспечении исполнения законодательных актов, а также защиты прав и свобод граждан (признак всеобщности). Государственное управление осуществляется в важнейших сферах жизнедеятельности государства и общества — хозяйственно-экономическое строительство, социально-культурная и административно-политическая сферы (признак масштабности). Государственное управление распространяется не только на принадлежащие государству объекты, но и на негосударственные коммерческие и некоммерческие организации; в последнем случае имеет место государственное регулирование посредством управленческих регулятивных и контрольно-надзорных процедур.
4. Государственное управление — это непрерывная, постоянная и планомерная деятельность, основанная на объективных закономерностях функционирования исполнительной власти и направленная на обеспечение государственных интересов, прав и свобод граждан, общественного порядка и безопасности. В процессе государственного управления решаются задачи и осуществляются функции государства и обеспечиваются как интересы государства, так и конституционные права и свободы граждан.
5. Государственное управление осуществляется специальными органами государственной исполнительной власти, которые создаются государством как на уровне Российской Федерации, так и в субъектах РФ и образуют систему органов государственного управления. Действуя по поручению и от имени государства и реализуя функции государственного управления, эти органы наделяются полномочиями государственно-властного характера и действуют в пределах компетенции, установленной для них нормативными правовыми актами.
6. Государственное управление отвечает принципу законности, т. е. деятельность органов исполнительной власти основывается на положениях и требованиях федеральных законов и законодательных актов субъектов РФ. Управленческая деятельность осуществляется органами только в пределах предоставленных им полномочий и компетенции.
7. Государственное управление строится на основе вертикальных (субординационных, иерархичных) и горизонтальных связей и отношений. В большей мере распространены вертикальные отношения, т. е. отношения строгого подчинения административной и дисциплинарной власти субъектов управления. В последние годы появились новые формы организации — горизонтальные отношения, основанные на равенстве субъектов управления. В данном случае можно говорить о перераспределении полномочий между органами исполнительной власти, заключении публичных (административных) договоров.
8. Государственное управление основывается на принципе организационности, т. е. для него характерно многообразие организационных форм, совокупность которых обеспечивает целенаправленное, устойчивое функционирование всего управленческого механизма. Организационная деятельность органов государственного управления включает исполнение как внешних, так и внутренних административных функций. Внутриорганизационная деятельность осуществляется также законодательными органами, судами, прокуратурой, создавая при этом необходимые условия для реализации непосредственных функций самих этих органов (законотворчество, правосудие, осуществление прокурорского надзора).
9. Государственное управление реализует полномочия юрисдикционного характера, т. е. обеспечивает административный (внесудебный) порядок осуществления органами исполнительной власти так называемого «принуждающего» управления (например, назначение административных наказаний, применение мер административного предупреждения или административного пресечения).
Виды государственного управления
Государственное управление урегулировано публичным (административным) правом, при этом отдельные государственно-управленческие вопросы подлежат частноправовой (гражданско-правовой) регламентации. Поэтому следует различать суверенное государственное управление и управление, осуществляемое в частноправовых формах. Эти виды управления характеризуются различными правовыми формами. Если государственное управление осуществляется в форме публичного права, то тогда говорят о суверенном (публичном) управлении, реализуемом самим государством (его органами, государственными служащими) либо от его имени; если управленческая деятельность установлена частным правом, то здесь речь идет о частноправовом управлении.
Суверенное управление — это управление «принуждающее» (правоохранительное, атакующее, «нападающее», ограничивающее права субъектов права, жесткое), т. е. применяющее меры административного принуждения. В данном случае контрольно-надзорные органы и должностные лица применяют меры обеспечительного, предупредительного, пресекательного, наказательного и восстановительного характера. Здесь возможно временное ограничение реализации прав и свобод граждан, права распоряжения объектами собственности физических и юридических лиц. Принудительное управление осуществляется в основном полицейскими и другими контролирующими органами, в задачи которых входит обеспечение общественного порядка, предотвращение правонарушений, защита общества от опасностей. Главным принципом «принуждающего» управления является законность.
В отечественной административно-правовой литературе последних десятилетий проблемы «частноправового» управления не затрагиваются. Такой вид управления имеет место в тех случаях, когда само государство не выступает в роли суверенного участника правоотношений. Поэтому оно предполагает равноправие государства как участника частноправовых отношений, т. е. участвует в общей конкурентной экономической жизни, получает финансовые доходы, увеличивает свое состояние или продает его, совершая при этом соответствующие действия. Деятельность, осуществляемая в частноправовых формах, направлена на достижение государственно-управленческих целей и решение государственно-правовых задач путем участия в экономической жизни.
Частная область государственного управления охватывает материальные (экономические) потребности управления, т. е. когда государство выступает в качестве частного предпринимателя и заключает различные договоры. К ним относятся, например, договоры купли-продажи, которые имеют целью обеспечение управления необходимыми для управленческой деятельности материалами (формирование и обеспечение деятельности персонала управления, приобретение материалов, техники, канцелярских принадлежностей, земельных участков для возведения административного здания), договоры подряда с дорожно-строительными предприятиями, договоры лизинга и договоры на сервисное обслуживание, трудовые договоры со служащими и рабочими, находящимися на публичной службе. Государство участвует в этих договорах в качестве не только заказчика и потребителя, но и субъекта, желающего получить экономическую (финансовую) прибыль как самостоятельный предприниматель на равных с другими предпринимателями.
Управление, в процессе осуществления которого используются частноправовые средства и механизмы, может также осуществляться как хозяйственная деятельность органов публичной власти по обеспечению «нормального» существования общества (например, государственное обеспечение электроэнергией, газом, водой, теплом; организация самими городами, поселками и другими административно-территориальными единицами уборки мусора, очистки сточных вод, ликвидации вредных веществ и т. д.). Такое управление, которое можно назвать созидающим, «положительным», является необходимым атрибутом современного социального государства. «Положительное» управление — это забота государства о нормальном существовании людей; это и управление образованием, и социальным строительством (строительством жилья на льготных условиях для определенных категорий населения), и управление в области здравоохранения, экономики, транспорта, электроснабжения, водоснабжения и т. д. Подобная форма организации управления распространена во многих странах, причем она допускается лишь в определенных случаях. Там, где не имеется четкого правового регулирования со стороны государства, положительное управление могут осуществлять частные предприятия.
Управление с точки зрения его организации в принципе одинаково во всех сферах, однако следует различать общее управление и особенное (специальное) управление. Общее управление предназначено для любого вида управленческой деятельности и реализуется одинаковыми механизмами, формами и методами независимо от отраслей и сфер управленческой деятельности. Особенное управление распространяется на конкретные сферы и области — финансы, строительство, сельское хозяйство, горное дело, внутренние и иностранные дела и т. д.
Функции государственного управления
Проблема управленческих функций позволяет создать оптимальную структуру и систему управления, определить объективные потребности органов управления в различных материалах и средствах.
Функция управления — это конкретное направление управляющего (организующего, регулирующего, контролирующего и пр.) воздействия государственного управления на объект управления. Функции управления имеют конкретное содержание и осуществляются с помощью конкретных способов и форм управления (например, принудительные механизмы, издание правовых актов управления, подчиняющее воздействие). Наряду с функциями государственного управления выделяются функции органов государственного управления (т. е. их управляющее воздействие на объекты), а также управленческие функции всех органов государства (т. е. органов представительной и судебной властей). Эти функции имеют ряд сходных признаков (например, по субъекту и объекту управления). Одним из важных вопросов является правовое установление функций государственного управления в функциях органов государственного управления, т. е. последние должны иметь нормативно определенную компетенцию, обеспечивающую качественное выполнение функций государственного управления.
В учебнике функции управления рассматриваются как функции органов исполнительной власти (государственного управления).
В самом общем виде функции государства и его органов — это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом.
Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.
Основные функции государственного управления — это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.
К основным функциям государственного управления можно отнести следующие.
1. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления.
2. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Прогнозирование — предвидение изменений в развитии и результате каких-либо событий или процессов в системе государственной деятельности, в государственных органах на основе полученных данных, профессионального опыта и практики, достижений научно-теоретического анализа. Прогнозирование — это необходимый инструмент в деле принятия важнейших управленческих решений, без него невозможно определить последствия социальных процессов, будущее состояние общества в целом, мобильность и эффективность деятельности государственных органов.
3. Планирование — это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.). Кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры.
4. Организация — это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Организация в узком смысле — это упорядочение структуры органов государства, штатов, персонала, процессов государственного управления. Организующая деятельность включает действия и решения, конечной целью которых является обеспечение надлежащего функционирования органов государственного управления.
5. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Распорядительство в узком смысле — это дача текущих указаний руководящими государственными служащими (должностными лицами).
6. Руководство — это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство — это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).
7. Координация — это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления. Координация — это формирование «ансамбля» управленческой деятельности автономных административных центров и обеспечение гармоничного его функционирования. Если, например, существует несколько самостоятельных организационных систем, каждая из которых имеет собственную сферу деятельности, цели, задачи и методы осуществления функций, и требуется решить проблему соединения усилий различных органов управления, то в данном случае возможно создание органа управления, наделенного координационными полномочиями (в настоящее время координационными органами являются преимущественно государственные комитеты РФ, некоторые федеральные министерства и иные органы исполнительной власти, реализующие функции регулирования, межотраслевой координации и контрольно-надзорные функции).
8. Контроль — это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Контроль — это наблюдение за качеством управленческой деятельности, выявление ошибок в управлении и степени соответствия управленческих действий и административных актов принципам законности и целесообразности. В определенных сферах государственной деятельности органы государственной власти постоянно усиливают контроль за совершением тех или иных действий. Контроль должен быть последовательным, разумным, обоснованным, гласным, объективным, законным и оперативным. Одним из видов контроля является надзор1, осуществляемый, как правило, только для выяснения соответствия законности проводимых мероприятий (действий, решений).
9. Регулирование — использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование — это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права в целях обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан.
Полный перечень направлений реализации функции государственного регулирования достаточно велик; укажем лишь некоторые из них: определение правил поведения и действия в конкретной сфере посредством нормативного правового акта; установление конкретных процедур управления (сертификация, лицензирование, налогообложение, регистрация и т. д.); установление механизма контроля требуемых действий, т. е. осуществление контрольной и координационной деятельности, реализация надведомственных полномочий; формулировка задач и этапов управленческой деятельности и т. д.
Содержание государственного регулирования складывается из следующих элементов: нормативное установление общих требований в конкретной сфере управленческой деятельности; экономическое и правовое регулирование развития конкретных отраслей; государственная поддержка и защита российских разработчиков, производителей и потребителей; контроль за выполнением установленных законом требований и положений; координационное управление; реализация надведомственных контрольно-надзорных полномочий. Функция государственного регулирования все чаще находит свое отражение в федеральных и иных законодательных актах.
В некоторых отраслях государственного управления государственное руководство и управление невозможно, да и нецелесообразно заменять государственным регулированием. Например, управление внутренними делами, иностранными делами, юстицией подчинено режиму централизованного прямого управления. Вместе с тем в отраслях управления промышленностью и хозяйственного строительства уже давно применяется на практике механизм государственного регулирования, так как он в большей мере способствует созданию благоприятных экономических, организационных и юридических условий для функционирования предприятий, коммерческих и некоммерческих организаций. Государственное регулирование отрицает прямое административное вмешательство органов государственного управления в производственную и иную хозяйственную деятельность предприятий и организаций; оно использует такие правовые средства, как установление стандартов, конкретных управленческих процедур, а также налоги, сборы, тарифы, пошлины, государственный заказ.
Государственное регулирование характеризуется как «положительное» государственное управление, т. е. непрерывное решение вопросов общественной и государственной жизни государством и его исполнительно-распорядительными органами. В сферу деятельности этих органов и должностных лиц попадают вопросы налогообложения, таможенной деятельности, обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, борьбы за экологическую чистоту, стандартизации и сертификации, ветеринарии и т. д.
10. Учет — это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления. Учет предназначен для определения наличного количества каких-либо предметов, документов, фактов; система учета, как правило, включает органы управления на федеральном, региональном, ведомственном и муниципальном уровнях, информационно-аналитические организации и центры сбора, обработки и передачи информации, инженерно-технические средства, а также нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность в соответствующей области.
Исполнительная власть и государственное управление
Исполнительная власть — абстрактная политико-правовая категория, указывающая на существование государственной власти, которая призвана исполнять законы, претворять в жизнь их правовые нормы, обеспечивать бесперебойное функционирование государственных органов, защищать права и свободы человека, поддерживать общественный порядок и безопасность. Осуществление указанных функций исполнительной власти есть результат совершения управленческих действий и принятия управленческих решений. Термин «государственное управление» имеет практический организационно-юридический смысл. Государственное управление — это форма осуществления исполнительной власти, т. е. деятельность по осуществлению исполнительной власти (ее можно также назвать исполнительно-распорядительной деятельностью). Государственное управление — это государственная деятельность, обеспечивающая надежную и слаженную работу государственного механизма. Необходимыми атрибутами государственного управления являются нормотворчество, реализация властных полномочий и мер государственного принуждение, регулирование и т. д.
Понятие «исполнительная власть» является более узким по отношению к понятию «государственное управление», так как исполнительная власть производна от государственного управления; эффективность ее функционирования находится в прямой зависимости от уровня организации системы государственного управления. Вместе с тем исполнительная власть определяет объем и характер властных полномочий, реализуемых в процессе государственно-управленческой деятельности и местного самоуправления. Органы исполнительной власти составляют базу организационной структуры государственного управления и оказывают непосредственное управляющее воздействие на различные общественные процессы, поведение и деятельность людей. Исполнительная власть осуществляется в форме управления и посредством управленческих процедур.
Исполнительная власть — это система отношений, одним из важнейших элементов которой является управление. Она реально воздействует на общественные отношения посредством деятельности особых звеньев государственного аппарата, которые являются органами исполнительной власти, т. е., по существу, органами государственного управления и муниципального самоуправления. Государственное управление есть вид государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть как одна из частей единой государственной власти.
Государственное управление осуществляется в определенных пределах и органами других ветвей власти. Законодательная и судебная власть, выполняя присущие только им функции и полномочия, также используют в своей деятельности и государственное управление. Оно является более широким понятием по отношению к исполнительной власти, обусловливает качественные характеристики последней и наблюдается в деятельности всех ветвей государственной власти.