Как улучшить местное самоуправление
Пять шагов для оптимизации рабочих процессов в муниципалитете
Многие руководители органов МСУ считают, что оптимизация непременно означает сокращение штата. Это не всегда верно. В теории управления оптимизация — это работа по усовершенствованию, упрощению и ускорению рабочих процессов. В результате муниципалитет сокращает расходы бюджета за счет перераспределения функций. Эффективность работы при этом не снижается, а зачастую даже увеличивается. Предлагаем алгоритм оптимизации из пяти шагов с примерами из муниципальной практики.
Шаг 1. Проведите аудит полномочий органа МСУ
Полномочия органов власти закрепляются в законодательстве, в которое часто вносятся изменения. Если муниципалитет не занимается их мониторингом либо уделяет ему недостаточно времени, возникают четыре типичные проблемы.
1. Законодатель исключил полномочие из компетенции органов МСУ, а муниципалитет продолжает его исполнять. Он напрасно тратит на это время и энергию своих сотрудников, а также средства бюджета.
2. Полномочие было обязательным, а стало факультативным. Муниципалитет продолжает выделять на его исполнение столько же времени и бюджетных средств, сколько тратил прежде.
3. Полномочие — факультативное. Но работники муниципалитета не видят разницы между обязательными и факультативными полномочиями, поэтому отдают приоритет последним. На обязательные полномочия не хватает ресурсов.
Пример 1. Осуществление мероприятий по защите прав потребителей, предусмотренных Законом РФ от 07.02.1992 № 2300–1, — право органов МСУ, а не обязательное полномочие. Несмотря на это, в отдельных муниципалитетах много внимания уделяют консультированию потребителей, рассмотрению их обращений и представлению их интересов в суде. На реализацию этих функций уходит много рабочего времени и энергии сотрудников, выделяются бюджетные средства.
4. Муниципальные служащие не видят разницы между вопросами местного значения и полномочиями. Вопросы местного значения — это «рамки» для полномочий органов МСУ. Они существуют для тех, кто устанавливает эти полномочия, а не для тех, кто их реализует. Для органов МСУ руководством к действию являются конкретные полномочия, а не вопросы местного значения.
Что делать. Проведите полный аудит полномочий органов МСУ. Для этого проанализируйте действующее законодательство. Составьте перечни обязательных и факультативных полномочий органа МСУ. Сопоставьте должностные обязанности каждого сотрудника с полномочиями органа МСУ, закрепленными в законе. Эта процедура позволит выявить и исключить лишние действия по реализации факультативных полномочий. Вы высвободите финансовые ресурсы, сотрудники начнут тратить больше времени и энергии на более важные рабочие процессы.
Впоследствии ежемесячно актуализируйте перечни полномочий органа МСУ и в соответствии с ними устанавливайте приоритеты.
Шаг 2. Проведите аудит рабочих процессов и повысьте их эффективность
Теперь можно переходить к выявлению в рабочих процессах всего, на что сотрудники тратят время впустую. Для этого придется проанализировать каждое действие каждого сотрудника в течение рабочего дня На заметку Фотография рабочего дня позволяет оценить эффективность разных сотрудников, выявить лучших и изучить их опыт. Также вы узнаете, где и почему возникают потери рабочего времени.
Первый этап: соберите информацию для анализа. Это можно сделать двумя способами:
— создать фотографию рабочего дня;
— выполнить декомпозицию должностных обязанностей сотрудников.
Фотография рабочего дня позволяет изучить распределение времени сотрудника. Поручите ему ежедневно заполнять специальную таблицу. В ней нужно указывать:
— все действия в течение рабочего дня;
— время начала каждого действия;
— время, затраченное на каждое действие;
— результат действия.
Пример заполнения таблицы посмотрите в образце.
Образец. Таблица, чтобы создать фотографию рабочего дня сотрудника (фрагмент) (см ниже)
Фотография рабочего дня помогает выяснить:
— какие действия по исполнению своих функций осуществляет сотрудник;
— сколько времени уходит у сотрудника на каждый вид работы;
— сколько времени тратят разные сотрудники на выполнение одного и того же вида работы;
— какие рабочие операции наиболее затратны по времени.
Декомпозиция — это разделение каждой должностной обязанности на действия. Выясните, какие действия и в какой последовательности сотрудник совершает при реализации той или иной функции. Попросите его обозначить всех участников процесса, с которыми приходится взаимодействовать.
Второй этап: проанализируйте собранную информацию, чтобы усовершенствовать, упростить и ускорить рабочие процессы. Вы наверняка выявите множество проблем.
Беспорядочность в распределении функций
Если работник занимается всем подряд, то ни в чем не станет настоящим профессионалом.
Пример 2. Зачастую в администрациях юристы занимаются всем разнообразием правовой работы. Их функции включают и правотворчество, и участие в судебных процессах, и экспертизу договоров, и работу над проектами ответов на обращения. Это возможный вариант, если юрист в администрации один, но неприемлемый, когда их несколько и все они — универсалы. Они не становятся специалистами во всем, но эффективность реализации каждой функции страдает.
Что делать. Грамотно распределите функции между сотрудниками. Работник, который специализируется в одной сфере, будет тратить меньше времени и энергии на выполнение своих задач.
Лишние действия
Важная деталь: Если лишние действия сотрудников оплачиваются из бюджета, то речь идет о неэффективном расходовании средств
Применительно к каждому действию сотрудника задайте вопрос «Зачем оно нужно?». Если ответа нет или его трудно сформулировать, то действие лишнее. Ответ «Потому что мы так делали всегда» тоже сомнителен.
Что делать. Проведите ревизию всех действий сотрудников в течение рабочего дня. Вполне вероятно, что сегодняшние технические и иные возможности позволяют исключить те действия, которые были необходимыми 5–10 лет назад.
Дублирующие функции
Чтобы выявить дублирующие функции, прежде всего обратите внимание на процессы согласования документов.
Пример 4. Департамент по градостроительству администрации крупного города готовит проект разрешения на строительство. Пакет документов визируют юрист и начальник юридической службы департамента. Затем проект направляют на согласование в правовой департамент. Там его визируют юрист, начальник отдела, замдиректора и директор. Таким образом, один пакет документов согласовывают шесть юристов. Объясняется это тем, что для серьезных документов якобы нужен «двойной фильтр».
Когда много сотрудников выполняют одну и ту же работу, никто из них не выкладывается на 100 процентов. Каждый работник надеется на то, что недочеты устранит его коллега. В итоге страдает качество подготовки документов, ответственность снижается.
Что делать. Проведите эксперимент. Если увидите, что с работой хорошо справляются один или два сотрудника, освободите остальных от выполнения тех же функций.
Формальные подписи
Подпись формальна, если она не означает, что было принято какое-либо решение
В теории управления подпись руководителя — это принятие решения. Если подпись ставится, а решение за этим не следует, то это формальная подпись.
Пример 5. Гражданин написал обращение в департамент дорожной деятельности по вопросу уборки межквартального проезда. Но так как это компетенция территориального органа администрации, обращение было перенаправлено из департамента в этот орган. Если руководитель департамента просматривает каждое направленное не по адресу обращение и визирует его перенаправление — это формальная подпись. Чтобы решить эту проблему, функцию подписания сопроводительных писем о перенаправлении можно делегировать, например, начальнику общего отдела. Он же может информировать гражданина о ходе рассмотрения обращения.
Что делать. Делегируйте функции, в которых подпись руководителя формальна. Тогда у него будет больше времени на принятие действительно важных решений.
Неэффективное взаимодействие
Специалисты разных структурных подразделений администрации, как правило, не могут обращаться друг к другу по служебным вопросам напрямую. Они делают это через своих руководителей и в письменной форме. На написание обращений уходит время.
Зачастую причина постоянного взаимодействия между структурными подразделениями — это наделение их одной и той же функцией.
Что делать. Распределяйте функции между структурными подразделениями органа МСУ по принципу «одна функция — одно структурное подразделение».
Шаг 3. Автоматизируйте рабочие процессы
Рекомендация: Для координации действий используйте рабочие чаты и группы в мессенджерах (Viber, WhatsApp, Telegram, Skype)
В 2020 году многие муниципалитеты убедились в том, что современные технические средства дают возможность работать дистанционно. Совещания можно проводить по конференц-связи. Это дает экономию ресурсов, если здания органов МСУ разбросаны по всему городу. Документы можно передавать через систему электронного документооборота.
Чтобы снизить число запросов и минимизировать взаимодействие с другими подразделениями, можно создавать в сетевом доступе базы данных с необходимой информацией. Например, администрация Тюмени именно так наладила разработку и согласование проекта правил благоустройства. А проектный комитет аналогичным образом выполнил работу над проектом концессионного соглашения в отношении объектов водоснабжения и водоотведения.
Повышать квалификацию муниципальных служащих можно онлайн, не тратя времени на дорогу до места обучения.
Шаг 4. Разработайте и применяйте шаблоны и типовые документы
Используйте в работе шаблоны, типовые документы, текстовые модули, а также различные алгоритмы, чек-листы и инструкции. Все эти инструменты значительно экономят рабочее время и усилия, позволяют избегать ошибок, унифицируют подходы к работе разных сотрудников, помогают новичкам быстрее втянуться в процесс.
На заметку: Алгоритмы и чек-листы разъясняют, что делать и в какой последовательности, а инструкции — как делать и на что обращать внимание
Пример 6. Если вы проанализируете на предмет повторения ситуации, фигурирующие в обращениях граждан, то удивитесь. Уникальные среди них — большая редкость. По всем остальным можно создать шаблоны ответа, при необходимости насыщая их деталями в момент использования.
Шаблоны можно использовать даже при разработке проектов муниципальных правовых актов.
Пример 7. В Тюмени был разработан типовой порядок предоставления субсидии. В результате администрации за одну рабочую неделю удалось разработать, согласовать и направить в прокуратуру Порядок предоставления субсидий в целях возмещения затрат в связи с выполнением работ по посадке деревьев на дворовых территориях.
Можно написать алгоритм любого повторяющегося процесса. При этом стоит брать за основу опыт лучших сотрудников. Сделайте подробные чек-листы для выполнения той или иной задачи на основе их знаний.
Шаг 5. Централизуйте выполнение функций, общих для всех подразделений
Централизация — это возложение определенных общих для нескольких подразделений функций на отдельные департаменты, отделы, управления. Централизовать можно любые функции, такие как закупки, подбор персонала, бухучет.
Пример 8. На прием звонков граждан и разъяснения уходит много времени. В этом процессе задействованы все специалисты, чьи телефоны есть на официальном сайте муниципального образования или органа МСУ. При этом формально прием звонков в их должностные обязанности не входит. Телефонные разговоры отвлекают сотрудников от основной работы, ведь гражданин сам выбирает момент звонка и специалиста, с которым желает связаться. Но прервать разговор нельзя. В лучшем случае это подорвет доверие гражданина к органу МСУ, в худшем — вызовет резонанс в интернете.
Выход — создать единый кол-центр, который займется приемом звонков. Здесь будут работать люди, специально обученные ведению телефонных переговоров и отработке возражений. Если специалист кол-центра не сможет помочь самостоятельно, он соединит гражданина с сотрудником администрации На заметку Поддержать разговор, выслушать, задать нужные вопросы — это действия, требующие высоких коммуникативных навыков. Не всякий муниципальный чиновник ими обладает.
Централизация позволит более качественно исполнять функции, унифицировать подходы к выполнению задач, устранить дублирование.
СВЕТЛАНА ГУРКОВА, генеральный директор центра повышения квалификации муниципальных служащих «Компетенции и технологии», к. ю. н.
Полномочия и возможности органов местного самоуправления сельских поселений: перспективы и риски
Введение
Сельское поселение как муниципальная единица находится на нижнем уровне структуры муниципальных образований и является первичным звеном в региональной экономической системе. Уровень развития сельской местности непосредственно связан с эффективностью функционирования органов местного самоуправления и степенью ответственности всех участников процесса.
Базовым законом в сфере местного самоуправления сегодня является Федеральный закон от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон №131-ФЗ).
На основании Федерального закона №131-ФЗ муниципальные образования наделяются определенными полномочиями, необходимыми для решения вопросов местного значения, реализации задач и функций местного самоуправления. Реализация полномочий органами местного самоуправления осуществляется как населением непосредственно, так и через органы и должностные лица местного самоуправления. Население городских и сельских поселений, независимо от его численности, не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления и играет важную роль в реализации полномочий местного самоуправления.
Тем не менее, большая часть полномочий осуществляется органами местного самоуправления и составляет их компетенцию, охватывающую практически все области местной жизни.
В состав полномочий местного самоуправления входят, так называемые «собственные» полномочия, закрепленные государством для самостоятельного решения населением, так и отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств.
Таким образом, в целях осуществления местного самоуправления понятие «полномочия» приобретают емкий смысл как правового выражения функций местного самоуправления.
В научной и специальной литературе авторы, на основе анализа действующего законодательства, выделяют следующие основные функции местного самоуправления, которые тесно взаимосвязаны и взаимно дополняют друг друга:
Следовательно, полномочия местного самоуправления призваны создать условия для самостоятельного решения населением вопросов местного значения, поддержку инициатив и самодеятельности граждан, различных форм самоуправления, эффективного управления в целях обслуживания населения, укрепления и развития муниципального образования, а также сохранения и защиты его интересов.
Перечень вопросов местного значения сельского поселения закреплён в ст.14 Федерального Закона 131-ФЗ, и был значительно сокращен, по сравнению с городскими поселениями, Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон №136- ФЗ). Федеральным законом №136-ФЗ субъектам Российской Федерации было предоставлено право, своим законом, наделять сельские поселения вопросами местного значения, закрепленными за городскими поселениями Федеральным законом №131-ФЗ. В Воронежской области за сельскими поселениями дополнительно были закреплены ещё 16 вопросов местного значения законом Воронежской области от 10.11.2014 года № 148-ОЗ «О закреплении отдельных вопросов местного значения за сельскими поселениями Воронежской области». Федеральным законом №136-ФЗ было предоставлено право органам местного самоуправления, передавать свои полномочия на основе соглашений. Статьёй 14.1 Федерального закона №131- ФЗ закреплены права органов местного самоуправления городских и сельских поселений на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Органы местного самоуправления, вправе решать эти вопросы, участвовать в осуществлении иных государственных полномочий (не переданных им в соответствии со статьей 19 Федерального закона №131-ФЗ), если это участие предусмотрено федеральными законами, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.
Наиболее полно систематизированы полномочия местного самоуправления Комитетом Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления и представляют интерес для работников органов местного поселения.
Учёные и практические работники в своих исследованиях справедливо отмечают проблемы органов местного самоуправления по реализации за ними вопросов местного значения. Так, Ю.В. Агибалов отмечает финансовоэкономическую уязвимость органов местного самоуправления, в решении текущих вопросов местного значения.
Возможности развития: перспективы и риски
Как обеспечить развитие сельского поселения в реальных условиях, этим вопросом задаются многие исследователи. Так, В.М. Цлав уделяет особое место муниципальным ресурсам в сфере муниципального управления. При этом он дает понятие экономическому потенциалу муниципального образования, включающему в себя не только муниципальный бюджет и ресурсы местной администрации, но и бизнес и деньги населения, а также другие факторы. По результатам исследования он делает вывод о том, что главной задачей органов местного самоуправления является организация местного самоуправления с помощью механизмов муниципально-частного партнерства и механизмов концентрации и мобилизации свободных средств населения.
На важность стимулирования развития сельских территорий и товарного производства в малых формах хозяйствования, в том числе и в форме потребительской сельскохозяйственной муниципальной кооперации указывает С.Ю. Андреев.
Группа авторов Шамахов В.А., Андреев С.Ю., Разуваев Н.В. предлагают антикризисную систему, предполагающую объединение интересов власти, бизнеса и населения, основываясь на опыте Белгородской области и Дагестана по модели Чартаева (кооператив жителей плюс бизнес).
В Российской Федерации с 1 января 2020 года начинает работать комплексная программа развития сельских территорий, которая предусматривает множество векторов комплексного развития, таких как развитие кадрового потенциала, создание условий обеспечения селян доступным жильем, развитие инфраструктуры села. Практика реализации полномочий органами местного самоуправления достаточно широка. Наиболее больший интерес представляет реализация полномочий ОМСУ в условиях работы региональных программ поддержки местного самоуправления.
На сегодняшний день в субъектах РФ со стороны государства оказывается адресное и целевое финансирование проектов, направленных на социально-экономическое развитие муниципальных образований. Так, например, в Воронежской области действуют программы, предусматривающие различные комбинации софинансирования проектов, как из федерального, регионального, местного бюджета, так за счет внебюджетных источников, в том числе и населения. Особую популярность получили механизмы поддержки проектов местных инициатив в рамках инициативного бюджетирования, практики гражданских инициатив и общественно-полезных проектов территориального общественного самоуправления, действующие в рамках государственной программы «Содействие развитию муниципальных образований и местного самоуправления». Кроме этого, помимо существующих программ вовлечения граждан в развитие сельской территории, имеются и дополнительные возможности. Так, на территории Воронежской области ведется активная работа по созданию гражданами некоммерческих социально-ориентированных организаций, которые в некоторых случаях могут предоставлять разнообразные услуги населению, участвовать в разнообразных грантовых конкурсах. Методическую поддержку в создании таких организаций в Воронежской области ведет Ресурсный центр поддержки НКО Воронежской области.
Широкое распространение получает идея брендирования села, как способа повышения имиджа и финансового благополучия муниципального образования. Существуют еще ряд разнообразных инструментов и готовых практик, направленных на развитие.
Наиболее подходящим для такого анализа являются механизмы SWOT- анализа на основе теории заинтересованности сторон. Данный механизм является основой для стратегического планирования. В свою очередь для целей стратегического планирования, М.И. Солосина предлагает алгоритм реализации методики анализа поселения с учетом комплексного использования баз данных региональной и муниципальной статистики, таких как: база данных основных показателей муниципальных образований Воронежской области в территориальном органе Федеральной службы государственной статистики по Воронежской области; исполнительных органов государственной власти (ИОГВ) Воронежской области: департамента экономического развития, департамента связи и массовых коммуникаций, департамента по развитию муниципальных образований Воронежской области; муниципальных органов исполнительной власти (отчеты об эффективности деятельности органов местного самоуправления, паспорта поселений, документы стратегического планирования), а также муниципальной информационной системы поселений (МИСП) «Волость». При этом, наиболее приоритетным является проектный подход к формированию стратегии муниципального образования, когда выбор направления развития исходит непосредственно от жителей, против классического подхода, опирающегося на методики SWOT анализа.
Такой анализ позволит ответить на такие вопросы как:
Выявление положительных и отрицательных тенденций позволит выявить круг заинтересованных сторон и провести сопоставление их целей в единый проект развития территории и дать ответы на вопросы:
В настоящее время практика стратегического планирования недостаточно активно используется в сельских поселениях и, в основном, ограничивается уровнем района. Такая же картина наблюдается и с проектным управлением.
Основной причиной низкого интереса сельских поселений к стратегическому планированию, а тем более к стратегическому управлению, является полная зависимость от вышестоящих бюджетов и ориентированность на покрытие минимальных потребностей муниципалитета, а также отсутствие кадрового потенциала для выполнения таких задач.
По нашему мнению, методика проведения анализа и оценки возможностей органов местного самоуправления по реализации полномочий должна быть доступной, простой и понятной для специалистов сельских поселений, не имеющих специальной подготовки.
Анализ внутренних и внешних условий развития муниципального образования можно провести на основе данных паспорта сельского поселения, заполняемого на основании распоряжения правительства Воронежской области от 16 февраля 2015 г. № 65-р, официальной статистической информации, генерального плана, отчетности муниципального образования и учреждений в динамике за 5 лет и информационной базы данных МИСП «Волость».
Для проведения анализа можно воспользоваться следующими методами:
Особый подход необходим к изучению блока внешних возможностей сельского поселения, так как он, в настоящее время, является определяющим для развития.
При выборе направлений участия поселения в различных программах необходимо провести расчеты рисков, связанных с подготовительными работами по участию в программах, так как существующие в настоящее время предложения предполагают, в большинстве случаев, конкурсный отбор. При этом целесообразно провести анализ альтернативных вариантов для достижения своих целей. Таким образом, можно получить ответ на вопросы:
Разработка конкретных предложений по развитию сельского поселения является завершающим этапом анализа возможностей органов местного самоуправления по реализации полномочий.
При изучении прогрессивных методов развития поселения считаем необходимым смоделировать ситуацию по методике бизнес планирования с применением элементов «Бережливое управление», при этом рассматривать муниципальное образование необходимо как полноценный хозяйствующий субъект, с учетом законодательных ограничений. Пилотным в этом направлении стала Белгородская область, где около двух лет реализуется государственная задача внедрения бережливого управления во все сферы государственного и муниципального управления.
На наш взгляд, для задействования внутренних резервов поселения возможно рассмотрение модели ускоренного социально-экономического развития С.Ю. Андреева.
Существующая тенденция развития государственной поддержки муниципальных образований способна значительно улучшить положение сельских территорий. На наш взгляд, именно органы местного самоуправления поселения, как максимально приближенные к населению, обладают законодательными возможностями в развитии активности гражданского общества на селе. Считаем, что для выполнения данных задач необходимо полностью пересмотреть кадровые возможности сельской администрации, а именно подготовить специалистов, обладающих знаниями стратегического планирования, проектного управления и специалистов непосредственно направленных на работу по вовлечению населения в реализацию задач местного самоуправления. Кроме этого, реализация стратегических задач развития не возможна без участия населения и бизнес- структур.
Заключение
Проведенный нами анализ показал, что на современном этапе роль органов местного самоуправления сельских поселений, как проводника государственной политики развития сельских территорий возрастает. Для этого органам местного самоуправления необходимо полностью переключиться с задач «выживания» на задачи «развития», несмотря на низкую собственную доходную базу, инфраструктурные и кадровые проблемы, несовершенную нормативную правовую базу.
Непрерывный поиск способов укрепления экономической базы сельского поселения, в том числе за счет участия в государственных программах, региональных и общероссийских конкурсах, изучения и внедрения успешных муниципальных практик, станет залогом развития инвестиционной привлекательности территории, то есть «презентабельности и конкурентоспособности муниципального образования».
Торубарова О.Н., Агибалова О.Ю., Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ